陳舊與潮流的碰撞，資源枯竭型城市20年“變形計”

　　資源枯竭型城市的20年“變形計”

　　因資源而興，因資源而衰，是所有曾經(jīng)“家里有礦”的城市難以繞開的“資源詛咒”宿命。

　　隨著金融危機后大宗商品“黃金十年”的終結(jié)，許多資源型城市的資源綜合利用水平低，逐漸走向枯竭。當(dāng)累計采出儲量已達(dá)到可采儲量70%以上，這些城市被稱為資源枯竭型城市。2008年、2009年、2012年，中國分三批確定了69個資源枯竭型城市(縣、區(qū))，其中煤炭城市37座、有色金屬城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，涉及人口1.54億�？梢哉f，資源枯竭型城市的未來不僅關(guān)乎一座城市的命運，也關(guān)系到中國城市的發(fā)展生態(tài)，攸關(guān)整個社會高質(zhì)量發(fā)展的成色。

　　《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》指出，對于衰退型城市，要加快其轉(zhuǎn)型發(fā)展，核心是大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，同時解決最突出的一些歷史遺留問題。“轉(zhuǎn)型”這道資源型城市的終極課題，各地給出了不同的解題思路。然而受制于資源、環(huán)境、制度、技術(shù)乃至人才等多方面的因素，轉(zhuǎn)型困難重重。20年來，轉(zhuǎn)型效果如何，有哪些經(jīng)驗和教訓(xùn)，未來的出路在哪里等等，仍然是中國資源型城市在命運的十字路口需要直面的拷問。

　　失落的城市

　　衰退之后的遼寧阜新，成了新的起點。

　　阜新市市政府東南方向2.5公里處，是新中國成立后的第一座大型機械化露天煤礦，也是亞洲第一露天煤礦——海州露天煤礦。

　　1953年正式投產(chǎn)的海州露天煤礦，曾創(chuàng)造過不可思議的輝煌：半個多世紀(jì)里，累計生產(chǎn)煤炭2.44億噸，完成工業(yè)產(chǎn)值96.98億元，上繳利稅33.45億元。

　　但這也為阜新市留下了一個相當(dāng)于38座北京故宮面積總和的巨大“傷疤”。歷經(jīng)半個多世紀(jì)開采，海州露天煤礦形成一個東西長3.9公里、南北寬1.8公里、垂深350米、總占地面積7.02平方公里的巨型“礦坑”。

　　2001年，阜新的煤礦已回天乏術(shù)，東梁礦、平安礦、新邱露天煤礦經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施全面破產(chǎn)。也是在這一年，阜新在國務(wù)院專題辦公會議上被確定為“全國首個資源枯竭型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點市”。2005年5月31日，輝煌了半個多世紀(jì)的海州露天煤礦正式關(guān)閉。

　　全國其他資源型城市，也陸續(xù)走入了相似的困境。

　　甘肅白銀，一座以貴金屬命名的西北城市，盡管并不盛產(chǎn)白銀，卻是銅、鋁、鉛、鋅等有色金屬的寶地。

　　1956年7月，白銀公司進(jìn)行3次礦山大爆破，被認(rèn)為是白銀具有開拓意義的三聲巨響。天南海北的年輕人們響應(yīng)號召，背井離鄉(xiāng)來到白銀。戈壁灘上燈火通明，廠房和市區(qū)建設(shè)起來。1959年10月1日，白銀公司露天銅礦正式投產(chǎn)，銅硫產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)值利稅率曾連續(xù)18年居全國之首。

　　白銀一度成為甘肅省內(nèi)僅次于蘭州的第二大工業(yè)城市，但頂峰很短暫。白銀市志記載，20世紀(jì)90年代后，職工下崗、社會失業(yè)率上升。至1995年，城鎮(zhèn)人口和無業(yè)人員不斷增加，城鎮(zhèn)居民的就業(yè)程度不斷下降。2004年，白銀公司就宣布破產(chǎn)。

　　夢醒之后，衰退的白銀面臨更殘酷的現(xiàn)實�！霸趪�家首批資源枯竭城市中，白銀市屬于歷史欠賬最多、財力狀況最差、生態(tài)環(huán)境最惡劣、面臨困難最多的城市�！币环莨俜桨l(fā)布的《甘肅省白銀市資源枯竭城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃》中這樣寫道。

　　2007年12月24日，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》后，國家發(fā)改委于2008年3月17日確定了國家首批資源枯竭城市，共有12個城市被列入。包括阜新、伊春、遼源、白山、盤錦、石嘴山、白銀、個舊(縣級市)、焦作、萍鄉(xiāng)、大冶(縣級市)、大興安嶺。此后在2009年和2012年，又分別確定了32個、25個資源枯竭型城市。

　　這些城市似乎有著相同的宿命，它們大多興起于新中國第一個五年計劃時期，卻又在21世紀(jì)前后遭遇集體陣痛。

　　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所副研究員、中國自然資源學(xué)會資源型城市專業(yè)委員會秘書長余建輝告訴新京報記者，改革開放以后中國經(jīng)濟高速發(fā)展，同時也意味著資源的快速消耗，很多城市是在民國時期乃至古代都有開采活動，資源的消耗更大。此外，資源枯竭型城市的國企往往比較集中，受上世紀(jì)九十年代國企改制沖擊，歷史包袱更重。

　　據(jù)國家發(fā)改委消息，截至2018年，全國69個資源枯竭型城市已累計獲得中央財政轉(zhuǎn)移支付資金近1600億元，針對獨立工礦區(qū)和采煤沉陷區(qū)的發(fā)展困難，中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度逐年增大。

　　產(chǎn)業(yè)換道

　　對于資源枯竭型城市來說，財政補貼并不能從根本上解決問題，轉(zhuǎn)型或是惟一出路。

　　“全世界的資源型城市轉(zhuǎn)型都是個巨大的難題�！庇嘟ㄝx說，資源型城市在資源開采高峰時期很難有動力去發(fā)展別的產(chǎn)業(yè)，慢慢就形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市發(fā)展過于依賴資源型產(chǎn)業(yè)、難以抗擊波動風(fēng)險的隱患。等到了資源開采后期，社保虧欠、失業(yè)人員比重過大、設(shè)施老舊不堪等很多矛盾凸顯出來，這時候再讓經(jīng)濟支柱已經(jīng)開始崩塌、財力入不敷出的城市，去考慮比之前發(fā)展還要大得多的轉(zhuǎn)型問題，難度更大�！斑�有很多發(fā)展意識、發(fā)展慣性的問題等等，更加難以扭轉(zhuǎn)。”

　　一篇名為《中國特色資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑思考》的論文指出，資源型城市轉(zhuǎn)型的核心是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的根本是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。一般來說，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式包括三個類別，一是替代型，即完全舍棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)型；二是延伸型，即進(jìn)一步深化原有產(chǎn)業(yè)模式，實現(xiàn)縱深一體化或產(chǎn)業(yè)集群化的發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)型；三是混合型，即一種兼顧原有產(chǎn)業(yè)的延伸轉(zhuǎn)型與培育新產(chǎn)業(yè)的混合型發(fā)展轉(zhuǎn)型。

　　黑龍江鶴崗是一座典型的以“煤頭化尾”為轉(zhuǎn)型抓手的城市。時至今日，煤炭產(chǎn)業(yè)仍然是鶴崗的支柱產(chǎn)業(yè)，短期之內(nèi)難以做到“去煤化”。

　　2015年，中國海洋石油集團(tuán)有限公司以鶴崗市煤炭資源為依托，在東北地區(qū)投資興建的第一套煤化工項目——華鶴“3052”項目建成投產(chǎn)，年產(chǎn)30萬噸合成氨、52萬噸尿素。

　　要走出一條不唯煤、延伸煤，產(chǎn)品精深加工，資源型城市轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展之路——基于這樣的判斷，鶴崗全力推進(jìn)煤轉(zhuǎn)電、煤制焦、煤制氣、煤制肥、煤基多聯(lián)產(chǎn)五大產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，加快建設(shè)煤化工產(chǎn)業(yè)園，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集，把做深做長煤炭精深加工產(chǎn)業(yè)鏈作為鶴崗經(jīng)濟解困、城市轉(zhuǎn)型的有效途徑之一。

　　甘肅玉門的轉(zhuǎn)型則更為激進(jìn)，不僅產(chǎn)業(yè)換道，連城市也一并舍棄了。這座西北小城曾是中國石油工業(yè)的搖籃，也是鐵人王進(jìn)喜的故鄉(xiāng)。上世紀(jì)90年代初，衰敗的跡象開始露出苗頭，油田產(chǎn)業(yè)仿佛進(jìn)入了倒計時。2003年，為了擺脫對石油的依賴，玉門做出了“棄城”的驚人之舉。

　　遷城后的玉門嘗試舉全市之力發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)。南依祁連山，北鄰馬鬃山，“兩山夾一谷”的特殊地理位置使得玉門成為東西風(fēng)的天然通道，被稱為“世界風(fēng)口”。

　　“等風(fēng)來”的玉門還搭上了國家提倡發(fā)展新能源的“風(fēng)口”。一組數(shù)據(jù)顯示，玉門風(fēng)能資源總儲量1.5億千瓦，可開發(fā)量4000萬千瓦以上，占全國可開發(fā)量的七分之一，風(fēng)場集中在1萬平方公里內(nèi)，年滿負(fù)荷發(fā)電小時數(shù)可達(dá)2300小時。

　　隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，轉(zhuǎn)型有了更廣袤的外延空間，資源枯竭型城市依托各自優(yōu)勢特色探索轉(zhuǎn)型路徑。例如，中國“鋅都”廣東韶關(guān)主動融入粵港澳大灣區(qū)，在交通、產(chǎn)業(yè)、科技、金融、民生等方面開展深入合作；山東棗莊傾力打造“互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)”，積極布局電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)學(xué)研轉(zhuǎn)化等產(chǎn)業(yè)；廣西“煤都”合山立足工業(yè)研學(xué)，通過整修礦山、礦井、老火車站、鐵軌等遺跡，努力打造獨樹一幟的“一城一軌一園”特色工業(yè)旅游品牌……這其中，一些城市已成功轉(zhuǎn)身，另一些城市仍在努力探路。

　　陳舊與潮流的碰撞

　　2021年7月18日，一股音浪隨著躁動的鼓點在阜新海州露天煤礦巨型礦坑炸響，這是“2021遼寧·阜新草莓音樂節(jié)”舞臺現(xiàn)場。兩天的演出，超過3.5萬名樂迷涌入8萬平方米獨特的礦坑，享受了一場奇妙的音樂盛宴。

　　知名歌手毛不易、搖滾音樂人謝天笑以及許多小眾樂隊悉數(shù)登場，昔日“工業(yè)病”留下的“傷疤”大坑，搖身一變成了極具朋克氣質(zhì)的舞臺。盡管已是盛夏，但在這個全國獨一無二的“礦坑音樂節(jié)”中，年輕歌迷的熱情一次次將現(xiàn)場推向高潮。

　　近幾年，音樂節(jié)的熱度節(jié)節(jié)攀高。從2000年舉辦的第一屆北京迷笛音樂節(jié)至今，音樂節(jié)市場迎來了第三個十年，除了一路向好的數(shù)據(jù)，一個明顯的變化就是音樂節(jié)市場逐漸從一線城市下沉到地級市和縣級市，音樂節(jié)正在成為“城市營銷”的利器。

　　資源枯竭型城市顯然也看到了其中的機會。據(jù)新京報記者不完全統(tǒng)計，至少25個資源枯竭型城市曾舉辦過音樂節(jié)，潮流摩登的音符飄蕩在具有年代感的工業(yè)城市上空，碰撞出一種迥異于其他城市的化學(xué)反應(yīng)。

　　音樂節(jié)是各大城市培育文旅新業(yè)態(tài)的一個縮影。國際經(jīng)驗表明，文旅類產(chǎn)業(yè)往往是資源枯竭型城市突圍的“藥方”之一，除了發(fā)展傳統(tǒng)的旅游業(yè)，各種體育賽事、城市嘉年華活動被青睞選中。

　　2021年5月22日，甘肅白銀一場山地馬拉松百公里越野賽戛然而止，21名參賽者不幸倒在了比賽的路上。

　　這場比賽原本是白銀發(fā)展“文體旅”產(chǎn)業(yè)的一次嘗試，越野賽鳴槍地正是計劃創(chuàng)建5A級風(fēng)景區(qū)的黃河石林。據(jù)該景區(qū)所在的景泰縣“景泰融媒”2018年6月的報道顯示，自2017年以來，黃河石林大景區(qū)已先后舉辦國際自行車賽、萬人徒步大賽以及國際馬拉松賽等賽事。

　　這篇報道稱，當(dāng)?shù)匾�依托黃河石林的獨特地形地貌，“打造獨一無二的集黃河、石林、沙漠、戈壁、綠洲、奇山峻峰于一體的國際性品牌賽事”。

　　這種突出當(dāng)?shù)靥厣�自然景觀的設(shè)計策略與其他城市“辦馬”思路并無二致，問題出在白銀當(dāng)?shù)刂鬓k方缺乏針對極端天氣的預(yù)案，最終釀成這起令人惋惜的事故。

　　首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授吳康告訴新京報記者，城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)將直接影響城市發(fā)展文旅類第三產(chǎn)業(yè)的效果。但他同時指出，僅靠消費型的第三產(chǎn)業(yè)很難支撐資源枯竭型城市走向復(fù)興，“消費型城市往往要求城市體量要大，人口密度高，尤其是年輕人多，才能保障城市的消費活力，而資源枯竭型城市人口向外流失，基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)跟不上，形成了一個惡性循環(huán)。”

　　生態(tài)修復(fù)實現(xiàn)“蝶變”

　　從頂峰墜落的資源枯竭型城市，首當(dāng)其沖面臨的是生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，如何修復(fù)生態(tài)“爛攤子”，是資源枯竭型城市不可回避的一道難題。

　　因煤而興、因礦設(shè)區(qū)的“百年煤城”徐州賈汪區(qū)曾經(jīng)就有一段“灰歷史”。賈汪曾是徐州地區(qū)重要煤炭產(chǎn)地之一，常年的開采嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，“雨天一身泥、晴天一身灰”，是當(dāng)時周邊居民的真實生活寫照。

　　為改善當(dāng)?shù)嘏税埠�的生態(tài)面貌與老百姓的生活環(huán)境，2010年3月，賈汪區(qū)正式對潘安湖采煤塌陷區(qū)實施改造，拉開了賈汪生態(tài)轉(zhuǎn)型的大幕。

　　賈汪大力開展大氣污染物減排工作、推進(jìn)碧水繞城工程，改善城區(qū)水環(huán)境、全面啟動“二次進(jìn)軍荒山”綠化工程修復(fù)裸露荒山。一套組合拳下來，賈汪已然成為令人稱奇的生態(tài)樣本，真正實現(xiàn)了從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的蝶變。

　　與礦產(chǎn)類資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型不同，由于林業(yè)資源的可持續(xù)屬性，林業(yè)資源枯竭型城市往往選擇通過林木資源的科學(xué)營林和發(fā)展“碳匯經(jīng)濟”生態(tài)補償機制，同時發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)與其他優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型路徑。

　　通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，69座資源枯竭轉(zhuǎn)型試點城市中，其中林業(yè)資源枯竭轉(zhuǎn)型試點城市為16個，占試點城市總數(shù)的23.2%。映射到地理空間上，中國林業(yè)資源枯竭型城市基本分布在東北地區(qū)的大小興安嶺及長白山地區(qū)。

　　伊春，新中國森林工業(yè)起步的小城，擁有廣袤的森林資源。2011年，《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃》實施，伊春率先停止了森林主伐，2013年又早于全省森工一年全面停止了商業(yè)性采伐。

　　作為全國開發(fā)最早、停伐最早的重點國有林區(qū)，停伐后伊春培育森林后備資源34萬畝，森林撫育880多萬畝，森林蓄積量年均凈增1000萬立方米以上，森林覆被率提高0.3個百分點，夯實了北方最重要的生態(tài)屏障。

　　伊春林區(qū)把森林食品、生態(tài)旅游、北藥種植、木業(yè)加工、綠色礦業(yè)確定為轉(zhuǎn)型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打生態(tài)牌、走特色路，綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系初步形成，此外努力增加林業(yè)碳匯，推進(jìn)林業(yè)碳匯走向市場交易。但總體來看，這些產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段。由于地處偏遠(yuǎn)、閉塞等原因，國有林區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展仍相對滯后。以2018年為例，伊春國有林區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值274.15億元，公共財政預(yù)算收入17.89億元，常住居民人均可支配收入24998元，與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和黑龍江省內(nèi)相對發(fā)達(dá)地區(qū)仍有較大差距。

　　這注定是一場艱難卻毫無退路的硬仗。2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上指出，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

　　碳中和的大潮已至，中國能源結(jié)構(gòu)正面臨一場“大洗牌”，其背后是一場深刻的區(qū)域、城市革命。“資源型城市是我國碳排放的大戶，這些城市的轉(zhuǎn)型，尤其是城市內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，無論是技術(shù)的改進(jìn)還是去產(chǎn)能等，都對碳排放的有效削減起到很大作用�！庇嘟ㄝx表示，“我國雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)與資源型城市的科學(xué)轉(zhuǎn)型有著非常緊密的聯(lián)系�！�

　　“止血”之后

　　2013年，國務(wù)院印發(fā)的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》提出，到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。

　　如今，全國資源枯竭城市轉(zhuǎn)型的結(jié)果到底如何？余建輝分析稱，“從目前觀測的結(jié)果來看，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決這個目標(biāo)已經(jīng)達(dá)到。”

　　余建輝表示，國家從2001年開始對資源型城市進(jìn)行轉(zhuǎn)型試點，2007年開始對資源枯竭城市實施大規(guī)模轉(zhuǎn)型引導(dǎo)和扶持政策，解決了這些城市一大批的歷史遺留問題，可以說如果沒有國家援助，目前這些城市不會有現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。雖然有些城市在各自的區(qū)域內(nèi)仍然是相對弱勢的城市，但是比2007年的狀態(tài)，要好太多了。

　　今年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于對2020年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》(國辦發(fā)〔2021〕17號)，對培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、保障和改善民生、加強生態(tài)環(huán)境整治、著力解決歷史遺留問題等轉(zhuǎn)型成效突出的江蘇省徐州市賈汪區(qū)、安徽省銅陵市、江西省景德鎮(zhèn)市、山東省棗莊市、河南省濮陽市、湖北省黃石市、四川省瀘州市等7個資源枯竭城市予以了督查激勵。

　　吳康告訴新京報記者，上述城市共同點在于，一是成功培育壯大了接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)，尤其是大力發(fā)展科技創(chuàng)新類產(chǎn)業(yè)；二是城市的基礎(chǔ)設(shè)施和民生環(huán)境改善明顯，三是生態(tài)環(huán)境整治比較徹底。

　　余建輝認(rèn)為，資源枯竭城市有些深層次的問題還沒有解決，長效體制機制建立還得一段時間，目前“止血”的問題是解決了，但是后期的發(fā)展，能否像其他城市一樣可持續(xù)，能否在各個方面趕上區(qū)域發(fā)展的平均水平，仍然需要很多努力。

　　余建輝指出，資源型城市作為中國資源能源供應(yīng)地的現(xiàn)實地位不會改變，這類地區(qū)仍然是中國經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)民族偉大復(fù)興不可或缺的一大力量。資源型城市做好自己的城市職能是首要任務(wù)，在城市發(fā)展的過程中能夠創(chuàng)造性地構(gòu)建適合自己的轉(zhuǎn)型道路，避免以后資源枯竭造成的發(fā)展波動，成為一個實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市，則是未來努力的目標(biāo)。

　　參考資料：《中國資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究》、《中國特色資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑思考》(《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報》社會科學(xué)版)、《林業(yè)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型機制研究》(《生態(tài)經(jīng)濟》)等

　　新京報記者 李照 實習(xí)生 楊潤苗 韓夢