民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例修訂民辦學(xué)校須以公益性為初衷

　　莫讓“教育者”變成“生意人”

　　● 公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校的投入和利益分配，使得大量“教育者”變成了“生意人”；吸納民間資金參與公辦學(xué)校的民校合作，又讓許多“生意人”成為“教育者”

　　● 新修訂的民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例對民辦教育舉辦者的“從業(yè)禁止”規(guī)定，是從根本上扭轉(zhuǎn)民辦教育亂象的一個(gè)切入口

　　● 民辦教育作為我國教育的一種辦學(xué)形式，不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨，無論其所辦私立學(xué)校處于哪一級(jí)哪一類教育，概莫能外

　　□　本報(bào)記者 　 王 陽

　　□　本報(bào)見習(xí)記者 張守坤

　　近日，修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(以下簡稱《實(shí)施條例》)頒布，自2021年9月1日起施行。新修訂的《實(shí)施條例》對現(xiàn)行條例作了系統(tǒng)的修改、補(bǔ)充和完善。

　　數(shù)據(jù)顯示，民辦教育已經(jīng)成為教育事業(yè)的重要組成部分。2020年，全國共有民辦學(xué)校18.67萬所，占全國各級(jí)各類學(xué)�？倲�(shù)的比例超過了1/3；在校生5564.45萬人，占比接近1/5。

　　接受《法治日報(bào)》記者采訪的專家解讀稱，《實(shí)施條例》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持公益性原則，實(shí)施分類管理，在規(guī)范辦學(xué)行為的同時(shí)為民辦學(xué)校特色化辦學(xué)提供充分支持�！秾�(shí)施條例》中關(guān)于地方政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校的規(guī)定，成為《實(shí)施條例》重點(diǎn)規(guī)范的辦學(xué)形式。

　　民辦教育蓬勃興起

　　民營資本紛紛涌入

　　民辦教育，亦被稱為“社會(huì)力量辦學(xué)”。

　　我國民辦教育歷史悠久，私學(xué)傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長。兩千多年前的“孔子講學(xué)”，戰(zhàn)國時(shí)期的“稷下學(xué)宮”，南宋時(shí)期的書院，對于傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，都發(fā)揮了不可替代的重要作用。

　　新中國成立后，社會(huì)力量辦學(xué)一度消失。直到20世紀(jì)80年代初，在政府鼓勵(lì)“公辦民助”“民辦公助”的背景下，民辦教育才逐漸興起。

　　隨著改革開放深入，社會(huì)力量舉辦的教育機(jī)構(gòu)從高等教育向中學(xué)、幼兒園延伸，民辦教育日漸興旺，民營資本紛紛涌入，出現(xiàn)了一大批“公參民”學(xué)校。

　　“公參民”學(xué)校的特點(diǎn)，就是利用公辦學(xué)校的知名度和教學(xué)資源開辦民辦教育，即所謂的“名校辦民�！�。在“名校辦民校”“公參民”發(fā)展之初，民營資本為拓寬教育經(jīng)費(fèi)來源渠道、匯集更多更好教育資源、完善教育布局發(fā)揮了積極作用。

　　1997年7月31日，國務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》。該條例最引人關(guān)注的條款，就是第六條規(guī)定：“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營利為目的。”

　　因此，在教育“不得以營利為目的”的法律環(huán)境中，大多數(shù)民辦學(xué)校以“非營利”之名行“營利”之實(shí)。這條規(guī)定也成為制約民辦教育資金籌措的一個(gè)瓶頸。

　　對于民辦教育是否應(yīng)該提“不得以營利為目的”，很長一段時(shí)間成為立法中爭論的焦點(diǎn)。民辦教育在20年的發(fā)展中，經(jīng)歷了由亂到治的過程，但一些問題卻有愈演愈烈之勢。例如，為爭奪生源發(fā)布虛假信息、學(xué)生一經(jīng)入學(xué)不能按學(xué)校承諾退費(fèi)、教學(xué)質(zhì)量難以保障等。

　　2002年，民辦教育促進(jìn)法頒布后，我國民辦教育進(jìn)入高速發(fā)展階段。民辦教育促進(jìn)法提出對民辦教育“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，依法管理”，不再提“不得以營利為目的”，厘清了制約民辦教育發(fā)展的模糊認(rèn)識(shí)。

　　教育淪為逐利產(chǎn)業(yè)

　　負(fù)面影響不可小覷

　　《法治日報(bào)》記者采訪得知，這一輪教育產(chǎn)業(yè)化的特點(diǎn)之一是名校和房地產(chǎn)市場深度結(jié)合，最具有可視性的現(xiàn)象就是超級(jí)中學(xué)的擴(kuò)張。衡水中學(xué)在全國各地辦了23所學(xué)校，基本上都是和房地產(chǎn)或者大企業(yè)合作，辦教育成為一個(gè)圈錢的事業(yè)。

　　近年來，萬科、恒大、碧桂園等房地產(chǎn)巨頭紛紛大規(guī)模進(jìn)入教育領(lǐng)域，辦貴族學(xué)校。碧桂園所經(jīng)營的博實(shí)樂教育控股有限公司在8個(gè)省份擁有連鎖學(xué)校64所，分別為國際學(xué)校6所，雙語學(xué)校16所，幼兒園42所。

　　北京一位不愿具名的教育專家認(rèn)為，大量資本進(jìn)入并謀求控制教育行業(yè)，帶來的影響顯而易見。資本集團(tuán)高薪聘用帶來教育資源的快速集中，提供給極少數(shù)的有錢人。貴族學(xué)校的高收費(fèi)帶動(dòng)了其他學(xué)校收費(fèi)水漲船高，誘發(fā)了家長們面對競爭時(shí)的普遍焦慮，他們不得不加大教育投資。最后，教育產(chǎn)業(yè)化間接導(dǎo)致大部分家庭教育支出攀升。

　　2004年4月1日，民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例施行。該條例規(guī)定，出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定要求取得合理回報(bào)的，可以在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)，從民辦學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余中按一定比例取得回報(bào)。

　　武漢經(jīng)開外國語學(xué)校法人代表葉曉華告訴《法治日報(bào)》記者，無論是公辦或民辦教育，都必須講究成本核算和投入產(chǎn)出。因此，不能不顧經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展教育。與此同時(shí)，任何違反教育規(guī)律的經(jīng)濟(jì)性行為，或以追求最大經(jīng)濟(jì)利益為目的而不顧教育產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的行為，或只講市場選擇不講公平和弱勢群體的教育利益保障的觀點(diǎn)，都是歪曲了發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)含義。

　　北京市人大常委會(huì)立法咨詢專家胡功群認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)教育資源過分集中、形成新的教育不公、社會(huì)教育焦慮情緒加劇等后果，只是看得見的表面結(jié)果。更大的問題，則是公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校的投入和利益分配，使得大量“教育者”變成了“生意人”；吸納民間資金參與公辦學(xué)校的民校合作，又讓許多“生意人”成為“教育者”�！敖逃�者”與“生意人”的過度融合，使民校在辦學(xué)過程中的利益取向逐步取代公益性質(zhì)，使得從開辦初心、教育過程到最終的教育結(jié)果評(píng)價(jià)，都更多地向經(jīng)濟(jì)利益靠攏，對整個(gè)教育事業(yè)的負(fù)面侵蝕不可小覷。

　　法律法規(guī)不斷完善

　　民辦教育分類管理

　　民辦教育在飛速前進(jìn)的同時(shí)，法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策等問題成為其健康發(fā)展的掣肘。

　　華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授李曉燕告訴《法治日報(bào)》記者，2016年6月1日起修改施行的教育法規(guī)定，以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織。也就是說，不是以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，可以設(shè)立為營利性組織�！爸链�，教育不得以營利為目的的法律障礙被掃除�！�

　　2016年11月，民辦教育促進(jìn)法修訂完成�！盃I利性、非營利性”分類改革于2017年9月實(shí)行。

　　2018年4月20日，教育部就《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)》公開征求意見。此次修訂草案再次強(qiáng)調(diào)“實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校”“允許現(xiàn)有民辦學(xué)校變更舉辦者，并可以在不以營利為目的的前提下，約定變更收益；允許舉辦者與民辦學(xué)校進(jìn)行合法關(guān)聯(lián)交易”，同時(shí)明確扶持政策，在普遍扶持的基礎(chǔ)上，對非營利性民辦學(xué)校予以進(jìn)一步傾斜，規(guī)定補(bǔ)貼生均經(jīng)費(fèi)、劃撥供應(yīng)土地等只適用于非營利性學(xué)校。

　　2019年2月22日，教育部發(fā)布《2019年工作要點(diǎn)》，其中之一為推動(dòng)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》修訂發(fā)布。

　　安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律系副教授胡建認(rèn)為，從民辦教育促進(jìn)法修訂，到《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、教育部等五部門關(guān)于《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國民辦教育進(jìn)入以分類管理、規(guī)范促進(jìn)、內(nèi)涵發(fā)展為主要特征的新紀(jì)元。

　　實(shí)施條例亮點(diǎn)頗多

　　教育亂象亟須根治

　　2020年7月8日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃的通知，公布《國務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》，修訂民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例被列入其中。

　　2021年5月14日，修訂后的民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例公布，于2021年9月1日起施行。

　　受訪專家認(rèn)為，《實(shí)施條例》最大的亮點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)民辦教育辦學(xué)也要堅(jiān)持公益性原則�！秾�(shí)施條例》第四條規(guī)定，“堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持教育公益性”，即民辦教育作為我國教育的一種辦學(xué)形式，不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨，無論其所辦私立學(xué)校處于哪一級(jí)哪一類教育，概莫能外。

　　據(jù)教育部政策法規(guī)司副司長王大泉介紹，民辦學(xué)校的舉辦者、實(shí)際控制人、決策機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人、校長等主體對民辦學(xué)校的運(yùn)行和管理有著重要影響。實(shí)際上他們的行為也會(huì)直接影響民辦教育乃至整個(gè)教育系統(tǒng)的形象和聲譽(yù)。他們是真正的“教育者”還是“生意人”，他們是做教育還是做生意，直接關(guān)系著民辦教育及教育系統(tǒng)的健康�！秾�(shí)施條例》對民辦教育舉辦者的“從業(yè)禁止”規(guī)定，是從根本上扭轉(zhuǎn)民辦教育亂象的一個(gè)切入口。

　　《法治日報(bào)》記者看到，《實(shí)施條例》刪除了“合理回報(bào)”相關(guān)條款，明確了非營利性和營利性民辦學(xué)校在多種方面的差別化扶持舉措，重點(diǎn)幫助“辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會(huì)效益顯著”的民辦學(xué)校，確定非營利性和營利性民辦學(xué)校在財(cái)政、稅收、用地、金融等方面的差別化扶持舉措，明確了優(yōu)先扶持辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會(huì)效益顯著的民辦學(xué)校的導(dǎo)向。《實(shí)施條例》還通過“設(shè)禁區(qū)”等方式，對當(dāng)前民辦教育某些領(lǐng)域中出現(xiàn)的過度資本化、商業(yè)化“亮紅燈”。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授郭澤強(qiáng)分析，《實(shí)施條例》針對無序競爭、違規(guī)辦學(xué)等現(xiàn)象加強(qiáng)了行業(yè)監(jiān)管，是對民辦教育的保護(hù)與支持。對辦學(xué)者合法利益的保護(hù)，是民辦教育法治環(huán)境建設(shè)的應(yīng)有之義；對辦學(xué)者積極性的保護(hù)，是政府對教育發(fā)展未來最好的投資�！秾�(shí)施條例》修訂釋放出一個(gè)非常強(qiáng)烈的信號(hào)，就是民辦教育的法律政策只能是朝著更有利于老百姓利益的方向發(fā)展。

　　在很多地方，“名校辦民�！边@一方式曾被認(rèn)為是快速擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的“良方”。有媒體報(bào)道，許多開發(fā)商為了賣樓盤而在樓盤所在小區(qū)建立公辦名校分校。

　　北京師范大學(xué)副教授吳沈括認(rèn)為，這種辦學(xué)模式給教育生態(tài)帶來了較大的負(fù)面影響�！八�稀釋了公辦學(xué)校本身的品牌資源，加劇了教育焦慮，由此衍生出許多社會(huì)問題。同時(shí)，公辦學(xué)校參與舉辦的民辦學(xué)校，利用公辦學(xué)校的優(yōu)質(zhì)品牌，卻采用民辦學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不管是對公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，都造成了不公平競爭，擾亂了正常的教育秩序�！�

　　吳沈括說，《實(shí)施條例》規(guī)定，公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校，不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)，不得僅以品牌輸出方式參與辦學(xué)，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)其主管部門批準(zhǔn)。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校，不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益�！斑@一規(guī)定在制度上打破了公私之間或顯或隱的利益鏈條，為維護(hù)正常的辦學(xué)秩序起到了至關(guān)重要的作用，也為地方教育治理提供了可遵循的法律依據(jù)。”

　　此外，為限制部分不法教育管理者變相倒賣國有教育資產(chǎn)，《實(shí)施條例》還增加了完善舉辦者變更機(jī)制方面的規(guī)定：民辦學(xué)校舉辦者變更的，應(yīng)當(dāng)簽訂變更協(xié)議，但不得涉及學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)，不得影響學(xué)校發(fā)展，不得損害師生權(quán)益；現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者變更的，可以根據(jù)其依法享有的合法權(quán)益與繼任舉辦者協(xié)議約定變更收益。

　　武漢經(jīng)開外國語學(xué)校校長黃敏告訴《法治日報(bào)》記者，該項(xiàng)規(guī)定未出臺(tái)之前，許多開發(fā)商為了賣樓盤而在樓盤所在小區(qū)辦私立名校分校，一些名校也因多種原因掛牌辦民校，破壞了地方教育生態(tài)。更有甚者，在一些地方，開發(fā)商賣光樓盤后，便將新建�！八﹀仭苯o地方教育局�！啊秾�(shí)施條例》在制度設(shè)計(jì)上，增加了完善舉辦者變更機(jī)制方面的規(guī)定，為地方政府和辦學(xué)者避開了辦學(xué)誤區(qū)�！�